Opinber vísinda- og tæknistefna á Íslandi. Vísinda- og tækniráð 2003-2023.

Abstract

Rannsóknin fjallar um opinbera stefnumótun á Íslandi í byrjun 21. aldar. Sjónum er beint að vísinda- og tæknistefnu Íslands frá því að stofnað var til Vísinda- og tækniráðs árið 2003 og þar til það var lagt niður árið 2023. Ráðinu var ætlað að bæta stefnumótun og stjórn¬sýslu mála¬flokksins og lyfta honum á hærra stjórnsýslustig með því að leiða saman ráðherra, hags¬muna¬aðila og starfsfólk stjórnsýslunnar. Ráðinu var falið að móta formlega vísinda- og tæknistefnu á þriggja ára fresti, sem það gerði sex sinnum. Í rannsókninni er spurt hvernig þessi áform stjórnvalda gengu eftir í ljósi stefnukenninga (e. public policy theories). Skýrt er hvers vegna ráðið var sett á laggirnar, lýst hvaða stefnu ráðið mótaði, hverjir höfðu mest áhrif á þá stefnumótun og hver meginþemu stefnunnar voru. Loks er rýnt í þær breytingar sem urðu varðandi einstök stefnumál á þeim tíma sem ráðið starfaði og þær bornar saman við þær stefnuáherslur sem ráðið lagði fram. Rannsóknin felur í sér textarýni á sex stefnuskjölum Vísinda- og tækniráðs og öðrum gögnum sem tengjast stefnumótun og starfi ráðsins. Tekin voru viðtöl við 46 manns á tíma¬bilinu 2007-2020 og rýnt í innleiðingu á 25 stefnumálum þar sem tiltækir voru mælikvarðar sem gefa til kynna að hve miklu leyti breytingar á einstökum málaflokkum voru í samræmi við birta stefnu. Þá er sett fram tölfræði fyrir allt starfs¬tímabil ráðsins. Niðurstöður rannsóknarinnar benda til þess að meginhvatinn að baki breytingunum árið 2003 hafi verið að auka pólitískt vægi stefnumótunar málaflokks vísinda og tækni sem aftur væri forsenda fyrir auknum fjárveitingum til hans. Þá hafi væntingar um aukna samhæfingu innan málaflokksins sem leitt gæti til aukinnar skilvirkni einnig verið hvati til breytinga. Stefnumótun ráðsins þróaðist úr því að birt stefna var líkt og óskalisti yfir allt sem væri æskilegt yfir í opinbera stefnu sem fylgt var eftir með aðgerða¬¬áætlunum. Þeim aðilum sem höfðu áhrif á stefnumótunina fækkaði eftir því sem á leið og ráðu¬neyti fengu aukið vægi. Sex meginþemu birtast þegar í fyrstu stefnu ráðsins sem eru: fjár¬mögnun, skilvirkni, samstarf, mannauður, gæði og nýsköpun, og koma þau fyrir í öllum stefnuskjölum ráðsins eftir það. Þá sýna niðurstöður rannsóknarinnar að vægi stefnunnar við ákvarðanatöku stjórnvalda var takmarkað á fyrri hluta tímabilsins þrátt fyrir setu ráðherra í ráðinu. Á seinni hluta þess hafi stefnan fengið aukið vægi þegar til aðgerða stjórnvalda kom. Frá 2014 var byrjað að setja fram sérstakar aðgerðaáætlanir með skýrari ábyrgð aðila á einstökum aðgerðum. Enn frekara skref var tekið með fjármálaáætlunum ríkisstjórna frá 2016 í samræmi við lög um opinber fjármál þar sem aðgerðir eru tengdar stefnuáherslum og fjármögnun. Niðurstöðurnar benda einnig til að þrátt fyrir setu fjögurra til sex ráðherra í ráðinu, þar á meðal forsætisráðherra, hafi það í reynd starfað sem ráðgjafanefnd. Þetta skýrist að einhverju leyti af þeirri staðreynd að stærstur hluti stefnumótunarvinnunnar fór fram í starfsnefndum og innan ráðuneytanna. Til viðbótar féll fyrirkomulagið sem sett var á laggirnar 2003 illa að hefðum íslenskrar stjórnsýslu sem einkennist af skýru ráðherraræði þar sem ráðherrar eru ekki bundnir af ráðgjöf heldur bera einir ábyrgð á ákvörðunum sínum. Meðal annars vegna þessa var ákveðið að gera breytingar á nafni, samsetningu og hlutverki ráðsins með lögum nr. 137/2022 um Vísinda- og nýsköpunarráð sem tóku gildi 2023. Meginniðurstaða rannsóknarinnar er að Vísinda- og tækniráð hafi að hluta til staðið undir þeim væntingum sem gerðar voru til þess. Það hafi reglubundið fjallað um stöðu og þróun málaflokksins og mótað stefnuáherslur og aðgerðir sem nýtt voru af stjórnvöldum sem efniviður við ákvarðanatöku. Sterkar vísbendingar eru um að breytingar á einstökum málefna¬¬sviðum hafi að nokkru leyti verið í samræmi við stefnu ráðsins þar sem aukið fjármagn til málaflokksins vegur mjög þungt. Ráðinu virðist ekki hafa tekist að skapa forsendur fyrir ákvarðanatöku um meiriháttar forgangsröðun eða kerfis¬breytingar sem ráðið sjálft hafði kallað eftir og því eru ekki forsendur til að segja að töluvert eða mikið samræmi sé milli þeirra breytinga sem urðu á einstökum málefnasviðum og þeirrar stefnu sem ráðið mótaði.