Fishing for Sustainability: Essays on the Economic, Social and Biological Outcomes of Fisheries Policy in the Faroe Islands

Abstract

Flestir fiskistofnar heims eru nýttir að fullu eða ofveiddir. Ofnýting hefur í för með sér slæmar vistfræðilegar, hagrænar og félagslegar afleiðingar. Minna er hægt að veiða úr ofveiddum stofnum og hætta getur verið á hruni þeirra. Og af því að þeir gefa minna af sér eru veiðarnar ekki jafn arðbærar og geta jafnvel verið reknar með tapi. Lélegt ástand stofnanna hefur áhrif á þá sem nýta auðlindina og það getur hoggið nærri brothættum sjávarbyggðum.

Í þessari doktorsritgerð er sjónum beint að Færeyjum. Íbúar Færeyja eru um 50 þúsund og þeir eiga mikið undir sjávarútvegi. Veiðar og vinnsla standa undir 24% af vergri landsframleiðslu (VLF) og útflutningur sjávarafurða svaraði til 52% af útflutningi ársins 2017. Um 10% fólks vinnur við sjávarútveg, þar af um 1.500 við veiðar og um 1.200 við vinnslu. En þrátt fyrir mikilvægi sjávarútvegs eru helstu fiskistofanar við Færeyjar ofnýttir.

Í fyrstu grein þessarar ritgerðar er fjallað um stjórn fiskveiða í Færeyjum og hvernig hún hefur þróast á árunum 1948-2018. Færeyingar hafa reynt ýmis konar fiskveiðistjórnarkerfi; opinn aðgang, skilyrtan aðgang, leyfiskerfi og framseljanlegar aflaheimildir, en frá árinu 1996 hefur verið beitt sóknarstýringu með dagatakmörkunum. Í greininni er bent á að stjórnun heimaflotans, sem veiðir úr stofnum við Færeyjar, hefur ekki verið nægjanlega aðhaldssöm og fyrir vikið hafa helstu fiskistofnar verið ofnýttir. Veiðarnar hafa jafnframt að mestu verið óarðbærar. Þessu er öfugt farið með stjórn úthafsflotans, sem veiðir á fjarlægum miðum, og uppsjávarveiðiskipa, en þeim hefur að mestu verið stjórnað með kvótakerfi. Þar hefur hagnaður verið meiri og viðvarandi.

Í annarri greininni er borinn saman líffræðilegur, hagrænn og félagslegur árangur af ólíkri stjórn veiða heimaflotans, uppsjávarflotans og úthafsflotans 1985-2018. Sýnt er fram á að vegna þess að fiskistofnar við Færeyjar voru ofnýttir og heimaflotinn of stór, hefur aldrei náð að myndast nein auðlindarentu í þeim veiðum. Í uppsjávarveiðum hefur á hinn bóginn orðið til allgóð auðlindarenta. Laun sjómanna á skipum og bátum í heimaflotanum hafa einnig verið lægri en á öðrum skipum og sum ár jafnvel lægri en meðallaun í Færeyjum. Fjárhagslegur stuðningur hins opinbera hefur aukið á vandann með því að viðhalda of stórum heimaflota og þannig ýtt undir ofnýtingu fiskistofna við eyjarnar.

Í þriðju greininni eru beitt aðferð sem kennd er við frammistöðumælikvarða (Fishery Performance Indicators, FPI) til að gaumgæfa frekar þróun fiskveiða í Færeyjum. Allar fiskveiðarnar sem samanburðurinn nær til fá góða einkunn á samfélagslegum skala, en togarar i heimaflotanum fá þó lakari einkunn en úthafsflotinn og uppsjávarveiðiflotinn. Heimatogararnir standa sig einnig verst í vistfræðilegu tilliti. Þótt góð auðlindarenta hafa myndast í uppsjávarveiðum stendur sá floti að baki hinum flotunum tveimur í hagrænum skilningi, einkum vegna þeirrar miklu óvissu sem fylgir stórum sveiflum í heildarafla. Greiningin sýnir einnig fram á að nýtingarréttur togskipa í heimaflotanum er veikur miðað við það sem gerist og gengur almennt í fiskveiðum í iðnvæddum löndum.

Í fjórðu og síðustu greininni er sagt frá þeim breytingum á stjórn fiskveiða í Færeyjum sem kynntar voru árið 2018, en með þeim var ætlunin að bæta líffræðilega og hagræna sjálfbærni veiðanna. Bent er á hvað gæti staðið í vegi fyrir því að þau áform gengu eftir, ekki síst þá staðreynd að umbæturnar áttu aðeins að ná til hluta heimaflotans. Því væri hætta á að breytingarnar myndu ekki hafa tilætluð áhrif og áfram yrði því bið á að hinir mikilvægu stofnar þorsks og ýsu í færeyskri lögsögu næðu að rétta úr kútnum.

Ritgerðin dregur fram að veiðum færeyska heimaflotans hefur ekki verið stjórnað á heppilegasta máta sem hefur haft vond líffræðileg, hagræn og félagsleg áhrif. Reynslan af stjórn veiða úthafsflotans og uppsjávarveiðiflotans sýnir glögglega hversu mikið sú óstjórn hefur kostað. Ritgerðin sýnir einnig að sá auður sem sjávarútvegur hefur skapað hefur átt þátt í að lyfta lífskjörum í Færeyjum. En þrátt fyrir mikilvægi sjávarútvegs í þjóðarbúskapnum og nauðsyn þess að stjórna fiskveiðum með skynsamlegum hætti hefur Færeyingum ekki lánast að gera sér meira úr auðlind sinni. Þær breytingar á stjórn fiskveiða, sem átti að hrinda í framkvæmd 2018, gengu heldur ekki nægjanlega langt. Þess vegna er mikilvægt að kannað verði hvernig hægt sé að ná samstöðu um stjórn veiða heimaflotans sem tryggi að til framtíðar verði veiðum á heimaslóð stjórnað með sjálfbærni að leiðarljósi.

Most of the world’s fish stocks are overfished or fully fished. Overfishing has negative ecological, economic and social consequences. Fish stocks that are overfished produce less yield and may be at risk of collapse, and because they produce less yield, they are less profitable or not profitable at all. These negative consequences naturally affect the people who rely on the resource, whether for their livelihoods or for sustenance. Fisheries-dependent communities are naturally most affected by these negative consequences. The case study area for this PhD thesis is the Faroe Islands. The Faroe Islands, a country of 50,000 people, located in the middle of the Northeast Atlantic, are highly dependent upon their fishing industry. The marine fishery accounted for 24% of the country’s Gross Domestic Product (GDP) and 52% of exports in 2017. The fishing industry is also an important source of employment, employing approximately 1,500 people in the catching sector and 1,200 in the processing sector, in total about 10% of the Faroese work force. Despite the importance of the fishing industry to the Faroe Islands, fish stocks in Faroese waters are overfished. Paper I of this thesis explores the issue of fisheries policy in the Faroe Islands, describing and analysing how the Faroese have managed their fisheries in the period from 1948 through 2018. The Faroe Islands had five different management regimes in place in that period: open access; regulated open access; a licensing system; a brief period of individual transferable quotas; and, since 1996, an effort quota system, where the main control component comprised fishing days without total allowable catch control. The paper concludes that management of the home fleet has not effectively controlled effort, which has left the fish stocks in Faroese waters overexploited, the fleet overcapitalised, and the fishery largely unprofitable. This stands in contrast to management of the distant-water and pelagic fisheries, which have been managed predominantly with individual transferable quotas and, as a result, are more profitable and more sustainable. In Paper II, data on economic, biological and social indicators are analysed to illustrate outcomes in the home fleet fisheries, the pelagic fishery, and the distant-water fishery in the period from 1985 to 2018. Outcomes are linked to the management frameworks in place. The paper concludes that due to overfishing and overcapacity, there was no resource rent in the home fleet fishery for a long time while the pelagic fishery especially generated large resource rents. The paper also concludes that fishers’ wages in the home fleet were lower than in the pelagic and distant-water fisheries, some years well below “normal” remuneration in the Faroe Islands. In addition to sub-optimal management, substantial fleet subsidies have exasperated the problem of overcapacity and thereby overfishing. In Paper III, the Fishery Performance Indicators (FPI) framework, developed by Anderson et al. (2015), is applied to the three main fisheries in the Faroe Islands. With the FPI methodology, the paper measured triple bottom line outcomes—Ecology, Economics and Community—using 68 individual metrics across 14 dimensions. The results show that the three Faroese fisheries all scored high on the Community indicator but the home fleet trawlers scored lower than the other two fisheries due especially to a lower Career dimension score. The trawlers also had the lowest Ecology score. Despite generating large resource rent, the pelagic fleet had the lowest Economic score. This was predominantly due to poor Risk performance as a result of large volatility in the fishery. The analysis also revealed a notable lack of harvest rights in the home fishery for an industrialised fishery. Paper IV describes and analyses the fisheries policy reform introduced in the Faroe Islands in 2018. The objectives of the reform were for fisheries to become biologically and economically sustainable but a number of barriers for success are identified, most notably that measures to ensure sustainability in the home fishery only apply to parts of the fleet, which may render them ineffective and hinder the much-needed recovery of the important cod and haddock stocks in Faroese waters. This thesis draws attention to the fact that the home fleet fishery in the Faroe Islands has not been managed optimally and demonstrates the negative impact this has had on biological, economic and social outcomes. The outcomes in the pelagic and distant-water fisheries stand in contrast to this and illustrate the lost gains from mismanagement of the home fishery. The thesis also shows that wealth generated by the fishing industry has contributed to a high standard of living in the Faroe Islands, making sound management vitally important. For several decades, the Faroese have failed to capitalise on the potential wealth of the renewable natural resource within their EEZ, despite the importance of the resource to their economy. The fisheries policy reform does not adequately address failures in management and is unlikely to improve biological and economic outcomes in the home fleet. Future research should focus on how to reach a consensus on the management of the home fleet fishery to achieve lasting and sustainable change.

Henda serritgerð kannar sambandið millum fiskivinnupolitikk og lívfrøðilig, búskaparlig og sosial úrslit í Føroyum. Hon er samansett av seks kapitlum, harav fýra greinum, innleiðing, og niðurstøðum. Tríggjar greinar er útgivnar av altjóða akademiskum tíðarritum og tann fjórða er latin til ummælis. Tann fyrsta greinin lýsir og greinar føroyskan fiskivinnupolitikk frá 1948, tá heimastýrislógin kom í gildi og føroyingar yvirtóku málsøkið fiskivinna, til og við 2018. Í hesum tíðarskeiði vóru fimm ymiskar skipanir í gildi: frí atgongd, har ongar ásetingar vóru; skipað frí atgongd, har fáar ásetingar vóru; loyvisskipan; eitt stutt tíðarskeið við kvotuskipan; og fiskidagaskipanin, sum kom í gildi í 1996. Greinin kemur til ta niðurstøðu, at grundleggjandi veikleikar hava verið í umsitingini, ið hava ført til ovurfisking og yvirkapasitet. Umsitingin av uppisjóvarflotanum og fjarfiskaflotanum hinvegin hevur vart fiskastovnarnar betur og hevur ikki ført til yvirkapasitet á sama hátt. Næsta greinin kannar lívfrøðiligu, búskaparligu og sosialu gongdina í føroyskari fiskivinnu millum 1985 og 2018 við at kanna lyklaindikatorar. Veiðuhagtøl benda á systematiska ovurfisking av botnfiskastovnunum. Greinin vísir eisini, at tað var so at siga eingin tilfeingisrenta í heimaflotanum hesi árini, meðan tilfeingisrentan í serliga uppisjóvarflotanum var stór. Lønirnar í heimaflotanum vóru eisini lágar, summi ár sera lágar. Vánalig búskaparlig og sosial úrslit eru allarhelst ein avleiðing av ovurfisking og yvirkapasiteti. Fíggjarligur stuðul til fiskivinnuna hevur gjørt trupulleikarnar við ovurfisking og yvirkapasiteti verri. Tann triðja greinin kannar lívfrøðiligu, búskaparligu og sosialu støðuna í føroysku fiskivinnuni í 2017 við at brúka Fishery Performance Indicators háttalagi, ið Anderson et al. (2015) hava útviklað, og sum fevnir um 68 indikatorar. Sama háttalag er brúkt til at kanna fleiri enn 100 fiskivinnuskipanir. Niðurstøðurnar eru, at allir flotar høvdu góð sosial úrslit, men trolarar høvdu verri sosial og lívfrøðilig úrslit enn hinir, og uppisjóvarflotin, hóast stóra tilfeingisrentu, hevði verri búskaparlig úrslit, serliga vegna stórar broytingar í veiðumongdini, sum økir um váðan. Fjarfiskaflotin hevði bestu úrslitini. Síðsta greinin lýsir og kannar fiskivinnunýskipanina, sum løgtingið samtykti í desembur 2017. Endamálið við nýskipanina var lívfrøðilig og búskaparlig burðardygd, men greinin vísir á, at fleiri forðingar eru fyri hesum í nýggju lógini. Serliga verður víst á, at tiltøk at betra um lívfrøðiliga burðardygd ikki eru galdandi fyri allan heimaflotan.