Educational leadership at the municipal level in Iceland: What shapes it, its characteristics and what it means for school practices

Abstract

This doctoral study focuses on educational leadership at the municipal level in Iceland. Firstly, it aims to understand how leadership practices are shaped by policies and governance at the national, municipal and school levels, within a global and transnational context. Secondly, it aims to understand the characteristics of these leadership practices: how they are shaped by the diversity of municipal contexts and how those practices harmonize with municipalities’ legal obligations towards compulsory education. Thirdly, it seeks to explore how municipal leadership influences school practices in relation to the various challenges faced by schools. The focus is mainly on understanding municipal leadership through the practices of the school support services as an important platform. The study takes a social constructionist epistemological approach. The methodological approach is that of an embedded single-case study, with the case being municipal educational leadership in Iceland. The study applies mixed methods but with the main body of data collected using qualitative research methods. The data included legislation, policy documents, municipal homepages, national survey and interviews. The study is broken into four units of analysis, each with sub-questions that feed into the main question in different ways. The different methods were applied almost consecutively, following the course of the units: document analysis, content analysis, national survey and a cross-case study. The units correspond to each of the four papers that were generated from this study and present the findings. They were presented in a book chapter and three research journal articles, which of one is still in draft form, each feeding into the main question: How is educational leadership at the municipal level shaped by practices, policies and governance at the national, municipal and school levels; what characterises this leadership; and how does it influence school practices? Paper I focuses primarily on the national level and includes: the organisation of educational governance in Iceland; the influences of the main actors such as the Directorate of Education; and the main challenges that the educational system currently faces. Paper II focuses on the roles and responsibilities that national education legislation imposes on municipalities in terms of educational leadership. Paper III deals with the practises of educational leadership in the municipal school support services, as a key agent of educational leadership. This is explored from the perspective of municipal school support service leaders and preschool and compulsory school principals; it is related to how contextual and structural differences and human resources influence those practices. Paper IV deals with the main characteristics of leadership practices of school support services in seven municipalities in Iceland, who shapes them and the ways in which they influence schools as professional institutions. The study makes a theoretical and practical contribution to the continuing debate about schooling in Iceland; specifically, it contributes to the thinking around how the municipal level – and national level – might contribute in terms of policy, governance and leadership coherence. The main findings indicate that global influences have put their mark on leadership practices at national and municipal level. Political instability, lack of scaffolding, coherence in governance and leadership capacity at the national level, have affected the way municipal educational leadership has been established. The municipalities appear not to have developed leadership practices sufficiently for educational purposes. Their practices seem to overly depend on the people who are employed rather than guided by policy and strategic planning. Particular attention must be paid to strengthening human resources at the municipal level, especially in the more remote municipalities. It seems that limited educational leadership capacity and coherence at both national and municipal level undermines schools’ capacity to develop as professional institutions and provide inclusive education. The study makes the point that both national and municipal levels need to take more responsibility regarding their educational policy, governance and leadership practices.

Viðfangsefni þessarar doktorsrannsóknar er menntaforysta á sveitarstjórnarstigi á Íslandi. Í fyrsta lagi miðar rannsóknin að því að varpa ljósi á hvernig menntaforysta mótast af stefnu og stjórnsýslu ríkis, sveitarfélaga, skóla og alþjóðlegu samhengi. Í öðru lagi að því að skilja hvað einkennir menntaforystu á sveitarstjórnarstigi; hvernig aðstæður í sveitarfélaginu hafa áhrif og hvernig hún samræmist lagalegum skyldum þeirra. Í þriðja lagi hvernig forysta sveitarfélaga hefur áhrif á hvernig skólar takast á við margvíslegar áskoranir sem þeir standa frammi fyrir og eflast sem faglegar stofnanir. Sérstaklega er rýnt í forystu sveitarfélaga út frá því hvernig þau standa að rekstri skólaþjónustu. Hugmyndafræði rannsóknarinnar byggir á félagslegri hugsmíðahyggju. Litið var á menntaforystu á sveitarstjórnarstigi sem tilvik. Blönduðum aðferðum var beitt við öflun gagna og úrvinnslu en meginþunginn var eigindlegur. Gögn voru meðal annars löggjöf, stefnuskjöl, vefsíður sveitarfélaga um skólaþjónustu, spurningakönnun og viðtöl. Tilviksrannsókninni var skipt í fjórar rannsóknareiningar. Mismunandi rannsóknaraðferðum var beitt í hverri einingu: skjalagreiningu, innihaldsgreiningu, spurningakönnun og tilviksrannsókn með þverskurði. Afraksturinn liggur fyrir í bókarkafla, tveimur tímaritsgreinum og drögum að tímaritsgrein. Með birtingunum fjórum er leitast við að svara meginspurningu rannsóknarinnar: Hvernig mótast menntaforysta sveitarfélaga á Íslandi af starfsháttum, stefnu og stjórnsýslu ríkis, sveitarfélaga og skóla; hvað einkennir þessa forystu; og hvernig hefur forystan áhrif á skólastarf? Fyrsta greinin (bókarkaflinn) fjallar um stjórnunarhætti og stjórnsýslu ríkis, þar með talið skipulag menntamála á Íslandi; helstu áhrifavalda, svo sem Menntamálastofnun; og helstu áskoranir sem menntakerfið stendur frammi fyrir. Önnur greinin fjallar um það hvernig menntaforysta sveitarfélaga birtist í lögum, reglugerðum og námskrá. Í þriðju greininni er sjónum beint að menntaforystu í skólaþjónustu sveitarfélaga út frá sjónarhorni forsvarsaðila skólaþjónustunnar og leik- og grunnskólastjóra og að hvaða leyti þættir á borð við landfræðilega legu, skipulag skólaþjónustunnar og mannauður hafa áhrif á forystuna. Í fjórðu greininni er kannað hvað og hver mótar menntaforystu í sjö sveitarfélögum, hvað einkennir forystuna og hvernig hún hefur áhrif á skóla sem faglegar stofnanir. Rannsóknin er fræðilegt og hagnýtt innlegg í áframhaldandi umræðu um skólamál á Íslandi og hvernig sveitarstjórnarstigið – og ríkið – leggja sitt af mörkum hvað varðar samfellu í stefnumótun, stjórnsýslu og menntaforystu. Helstu niðurstöður sýna að alþjóðleg áhrif hafa sett mark sitt á forystu ríkis og sveitarfélaga. Pólitískur óstöðugleiki, skortur á samræmi í stjórnsýslu og skortur á stuðningi og forystuhæfni ríkis hafa haft áhrif á mótun menntaforystu á sveitarstjórnarstigi á Íslandi. Sveitarfélögum virðist almennt ekki hafa tekist að þróa menntaforystu sína á skilvirkan hátt og hún stjórnast fremur af því fólki sem ræðst til starfa en af stefnumörkun um menntamál. Sérstaklega þarf að huga að því að efla mannauð á sveitarstjórnarstigi, því meira sem sveitarfélögin eru fjær höfuðborgarsvæðinu. Svo virðist sem takmörkuð forystuhæfni bæði á landsvísu og á sveitarstjórnarstigi grafi undan getu skóla til að þróast sem faglegar stofnanir og veita sem besta menntun. Niðurstöður benda til þess að bæði ríki og sveitarfélög þurfi að axla meiri ábyrgð á stjórnsýslu menntamála og menntaforystu og vinna betur saman í þeim efnum.