Pursuing Legitimate and Effective Protected Area Management: An Assessment of Governance, Economic Impacts and Sustainability in Iceland

Abstract

Nýlegt samkomulag samnings Sameinuðu þjóðanna um líffræðilega fjölbreytni (CBD), svokallað Kunming-Montreal rammasamkomulag um líffræðilega fjölbreytni (e. Global Biodiversity Framework, KM-GBF) setur metnaðarfullt markmið um að vernda 30% alls lands og hafs og einnig að tryggja að öllu vernduð svæði séu með skilvirkri stjórnun og stjórnkerfi þeirra séu réttlát. Ísland hefur byggt upp umfangsmikið kerfi friðlýstra svæða þar sem fjölbreyttum stjórnkerfum er beitt til að mæta ólíkum þörfum hagsmunaaðila í heimabyggð og áskorunum tengdum örum vexti náttúrutengdrar ferðaþjónustu. Meginmarkmið þessarar ritgerðar er að efla skilning á stjórnun friðlýstra svæða með því að gera víðtækt mat á stjórnkerfum, efnahagslegum áhrifum og sjálfbærni, þar sem íslensk friðlýst svæði eru notuð sem rannsóknavettvangur. Þetta er gert með fjórum tengdum tímaritsgreinum sem hafa eftirfarandi markmið: að skilja áhrif mismunandi stjórnkerfa friðlýstra svæða á hæfni þeirra til stjórnunar, að meta efnahagsleg áhrif friðlýstra svæða í samhengi við takmarkaðar hagrænar upplýsingar, að rannsaka áskoranir, tækifæri og takmarkanir við notkun sérleyfissamninga til að stýra ferðaþjónustu í atvinnuskyni á friðlýstum svæðum, og að kanna hvernig hægt er að leggja mat á sjálfbærni og skilvirkni stjórnunar friðlýstra svæða með samþættum greiningarramma. Í ritgerðinni er beitt fjölbreyttum rannsóknaaðferðum, eða greiningu á stjórnkerfum, efnahagslegum áhrifagreiningum byggðum á MGM2-aðferðafræði, hálfstöðluðum og kóðuðum viðtölum, skipulagðri heimildaleit með það að leiðarljósi að meta skilvirkni og sjálfbærni stjórnunar friðlýstra svæða Doktorsritgerðin skiptist í fjórar samþættar rannsóknir. Þróaður var greiningarrammi fyrir stjórnkerfi friðlýstra svæða, þar með talinn skilning á þeim þáttum sem leiddu til stofnunar þeirra og gerð stofnanagreining á völdum íslenskum friðlýstum svæðum. Niðurstöður rannsóknarinnar sýna að fjölbreytt stjórnkerfi eru styrkleiki sem eykur réttmæti og aðlögunarhæfni friðlýstra svæða, en ólík stjórnkerfi skapa jafnframt samhæfingaráskoranir. Til að rannsaka efnahagsleg áhrif friðlýstra svæða var þróuð staðbundin aðferðafræði, sem sýndi að þau áhrif voru veruleg og er það nýnæmi að geta gert slíkar rannsóknir í samfélögum þar sem hagræn gögn eru takmörkuð líkt og á Íslandi. Unnið var jafnframt með áskoranir, takmarkanir og tækifæri við beitingu sérleyfissamninga sem efnahagslegra stjórntækja á friðlýstum svæðum sérstaklega varðandi ferðaþjónustu. Stjórnendur friðlýstra svæða og ferðaþjónustufyrirtæki líta að mestu leyti jákvæðum augum á sérleyfissamninga; hins vegar eru áskoranir enn til staðar vegna skorts á faglegri getu, lagalegri óvissu og jafnræðis aðila. Samþætt greining á skilvirkni stjórnunar og sjálfbærni var jafnframt gerð í íslenskum þjóðgörðum, sem byggði á sjálfsmatstæki Alþjóðlegu náttúruverndarsamtakanna (IUCN) sem kallast Græni listinn (Green List). Græni listinn reyndist sérstaklega gagnlegt tæki, samræmdist vel stoðum sjálfbærni og sjálfbærnimarkmiðum Sameinuðu þjóðanna og styður þannig við sjálfbærni á friðlýstum svæðum. Þessar rannsóknir á stjórn friðlýstra svæða draga fram að félagslegt og efnahagslegt jafnræði ásamt þátttöku haghafa, séu nauðsynleg atriði til að stuðla að réttmætri og skilvirkri stjórnun slíkra svæða. Það endurspeglar alþjóðlegar niðurstöður um að samstjórn og staðbundnar áherslur séu árangursríkar leiðir til ná jákvæðum félagslegum niðurstöðum og efla náttúruvernd. Til framtíðar kallar þetta á stjórnkerfi sem geti stuðlað að aukinni þátttöku haghafa og geti samþætt ólíkar stefnur og sjónarmið og dregið úr árekstrum. Mikilvægt er að byggja ákvarðanir á gögnum sem ásamt árangursmiðuðum matstækjum munu fela í sér nýjar tegundir af samstarfi milli staðbundinna hagsmunaaðila, vísindamanna og stjórnvalda friðlýstra svæða. Frekari rannsókna er þörf á hvernig megi skilja megi betur og hagnýta þekkingu á stjórnkerfum, félagshagrænum áhrifum og árangri náttúruverndar á friðlýstum svæðum með margþættri landnotkun.

Under the United Nations Convention for Biodiversity (CBD), countries have recently agreed on the Kunming-Montreal Global Biodiversity Framework (KM-GBF) and set an ambitious target of not only protecting 30% of all lands and seas—but also ensuring that all protected areas (PA) are effectively and equitably managed, sustainable, and deliver fair benefits to people. Iceland has a significant PA estate, applying diverse governance models in response to various needs from local stakeholders and to the challenges related to rapid growth of nature-based tourism. The main objective of this dissertation is to advance the understanding of PA management by providing a broad assessment of PA governance, economic impacts, sustainability and their management implications employing Icelandic PAs as case studies. This is accomplished through four interrelated papers with the following overall objectives: understanding the impact of governance arrangements on adaptive PA management capacity, assessing the economic impacts of PAs in the context of limited economic data, examining the challenges, opportunities and constraints in using concessions to regulate commercial PA tourism, and exploring how PA sustainability and management effectiveness can be evaluated in a single integrated framework. The dissertation employs a combination of governance analysis, economic impact analysis based on MGM2 methodology, semi-structured and coded interviews, narrative literature reviews and practical experiments with management effectiveness tools and sustainability frameworks. An analytical framework for PA governance analysis including historical trajectories is developed and tested with a comparative institutional analysis of selected Icelandic PAs. The results from the study show that governance diversity can be seen as a strength, increasing PA legitimacy and adaptive capacity, but it has also created coordination challenges. A localised methodology for calculating economic impacts is established, showing how the socio-economic impacts from PA tourism have been significant and providing a technique for contexts with limited economic data. The challenges, constraints and opportunities of concessions as economic instruments are further analysed. PA managers and businesses see concessions largely as positive instruments; however, challenges remain due to lack of capacity, legal ambiguities and in particular social equity concerns. A synthesising analysis on management effectiveness and sustainability is provided by piloting the IUCN Green List self-assessment tool in Icelandic NPs. The Green List was found to be a particularly useful tool in identifying gaps in data and existing assessments. It was also found to align well with the sustainability pillars and the United Nations Sustainable Development Goals, supporting PA sustainability efforts. Socio-economic equity and meaningful stakeholder inclusion emerge as essential components of legitimate and effective PA management, echoing international findings that shared or local governance arrangements typically produce better social and conservation outcomes. In the future, this calls for more inclusive, participatory governance models and a greater integration of potentially seemingly competing policy objectives. Data-driven and outcome-oriented assessments will likely involve new kinds of partnerships between the local stakeholders, researchers and PA authorities. Further research is needed on operationalising governance, socio‑economic impacts and conservation outcomes in multi-use landscapes, particularly in locally-managed PAs.